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沈展昌 （福州大学 350002）
内容摘要：本文分析了我国目前水行政执法存在的主要问题，并相应地从水法律法规体系的完善、公众水法律意识的增强、水行政执法队伍的创建、水行政执法监督机制的建立健全和共同执法等方面提出了对策与措施，以有效地促进水资源的保护。
关键词：水资源 水行政执法

水资源是水、粮食、能源三大战略之一。我国是一个人均水资源稀少，水资源浪费、破坏和污染严重的国家。由水引起的问题，已关系到国计民生，关系到可持续发展，是我国当前面临的最严重的问题之一，亟待解决。因此，依法治水，依法管水刻不容缓。而加强水行政执法是其中的中心环节，是重中之重。
一、水行政执法存在的主要问题
水行政执法是水行政主管部门及其工作人员在行政管理领域内，依照法定职权和程序，通过具体行政行为实施水法律法规的活动。它是贯彻执行水法律法规的需要，是保护水域、水工程和水环境的需要，是加强水行政管理的需要，是保证水行政机关履行职能的需要，也是维护水事秩序的需要。当前我国水行政执法主要存在如下几个问题。
1、水法律法规体系不完善
至今为止，我国已颁布了《水法》、《水土保持法》、《防洪法》、《水污染防治法》、《水土保持法实施条例》、《取水证许可制度》等法律法规，水利部也颁发了十多部规章。因此可以说，国家级的水法律法规体系已初步建成。但是，由于国家立法的原则性较强，难以全面兼顾各地实际，无法将实际中遇到的各种问题及时加以规范，所以就要求我们在国家立法的基础上，结合各自实际，不断研究制定地方性法规、政府规章，以促进水法律法规体系的完善。概括起来，水法律法规体系的不完善主要表现在：一是配套规范、实施细则不完备，尤其是在县、乡镇一级的地方，无法可依、随意执法、执法职权不明、程序不清、滥用职权等现象仍大量存在；二是已制定的水法律法规不够具体、针对性不强、操作性弱、地方特点不突出；三是重实体法，轻程序法；四是立法相对落后，不能跟上水资源开发、利用、保护和改善的实际需要；五是相关的法律法规之间缺乏有机联系，重叠、交叉、矛盾乃至冲突的现象时有发生。
2、水法律法规的宣传不到位，公众水法律意识淡薄
一直以来，社会上对水的问题还存在着“水是天上掉下来的，地下自然形成流动的”、“水是取之不尽，用之不竭的”等错误观念。对水是宝贵的自然资源的观念没有形成，水应该有计划地取用、有偿使用的概念还没有真正树立起来。现在，违反水法律法规的事件屡见不鲜，在某些地方已相当严重。如在河堤上修建违章建筑，非法采砂淘金，围湖造田，向河里直接排污和乱到生活垃圾，工程建设造成水土流失，抗拒水行政执法等等。这些事件的发生，除受经济利益驱动外，一个很重要的原因，便是一些地方、单位和群众水法制意识和水患意识淡薄，对水法律法规不甚了解，不能自觉遵守水法。更严重的是，一些水行政执法人员和领导干部的水法制观念也不高。在有些时候，执法人员和领导干部的法律意识淡薄与群众的法律意识淡薄比起来，给水资源造成的破坏会更严重，更具灾难性。
3、水行政执法机构和执法队伍不健全，尤其是执法人员素质不高
当前，在很多地方没有专门的水行政执法机构和执法队伍，相关的工作都由有限的人兼做；执法经费严重不足，必要的执法装备、设备短缺，甚至与执法职务相关的工资、津贴和人身伤害保险等都无法保障。水行政执法人员的业务素质、知识水平和对法律法规的熟练程度，在行政执法中是至关重要的。搞好水行政执法工作要以事实为根据，以法律为准绳，要具备较全面的法律知识和水资源管理知识。而现在有相当一部分的水行政执法人员文化素质偏低、业务知识甚少、缺乏实践经验，同时对相关政策法律法规的学习也不深入、理解不透彻、掌握不熟练以及事业心不强等。凡此种种，使得在水行政执法方面出现了告状无门、违法不纠、执法不严、不敢执法、执法违法、违法拖拉、执法效率低、不按程序执法、越权处罚、错误执法或执法不当等现象。
4、缺乏一个强有力的水行政执法监督机制
由于缺乏一个强有力的执法监督机制，有法不依、执法不严、违法不纠的现象时有发生，滋养着各种各样的腐败行为，极大地阻碍了水行政执法工作的发展与完善。水行政执法监督机制不健全主要表现在：一是监督方式单一，且流于形式；二是基本法律制度建设落后，一些必不可少的法律制度没有规定或规定的过于笼统，如回避制度、合议制度、评议考核制度等；三是相关的水行政执法监督制度的立法技术落后，法律文件可操作性差；四是缺少承担水行政执法过错责任追究职能的专门机构；五是水行政执法监督制度的实体性规范与程序性规范的内容与形式没有高度统一。
二、对策与措施
1、完善水法律法规体系
完善水法律法规体系，是搞好水行政执法的前提。国家法律法规的有效实施，离不开各地制定具体的操作性强而又符合实际的实施细则。以福建省为例，十年来，先后制定了《福建省水法实施办法》、《取水管理办法》、《沿海滩涂围垦办法》、《水利建设基金筹集和使用管理实施细则》、《防汛实施细则》《水正监察组织暨工作章程实施细则》等15项水利政策、法规、规章；与省直有关单位联合颁发了《福建省水资源收费项目及标准》、《福建省水资源使用管理规定》等十四项规范性文件。全省各地、市、县结合实际，也配套出台了一系列政策文件，为水行政执法提供了具体依据。但我们也应看到，在县、乡镇一级这方面的工作还远落后于实际需要，有待各地方政府切实加强这方面的完善工作。
2、加大普法力度，增强公众的水法律意识
开展水法律法规宣传教育，是为了使公民、法人懂法和了解水行政执法职能，使他们自觉遵守法律法规，为强化水行政执法职能打下良好基础。因此要有针对性地加大对水法律法规和有关水环境的宣传力度，提高广大公众，特别是各级领导干部的水法律法规意识、水忧患意识和水环境保护意识，唤醒我国公民自觉保护水土资源，建立良好的生态环境和生活环境。加大水法律法规的普法力度，提高公众的水法律意识，可采取如下几种形式：
（1）充分发挥电视、广播、报刊杂志等新闻媒介的宣传主渠道作用，加大水法宣传力度。
（2）采取灵活多样、群众喜闻乐见的宣传教育方式，如办黑板报、宣传栏、报告会、法庭模拟、座谈会、宣传车巡回宣传、举办水法知识竞赛、文艺演出等等，真正做到“送发上门”、“送发下乡”。
（3）结合工作中的难点，把水法规宣传重点由乡村和用水单位逐步引向各级各部门的领导，达到“以点带面，接力传播”的效果。
（4）地方政府及公安系统沟通，将水法规的宣传同〈水法〉宣传日和普法周结合起来，纳入普法系统，形成全社会宣传之势。办好一年一度的“世界水日”、“中国水周”宣传活动。同时及时利用每次水灾或旱灾（如1998年的特大洪灾和2001年的大面积旱灾）给人民群众造成巨大损失的事实来告诫全社会重视水问题。
总之，要通过各种形式的宣传活动，让全社会充分认识到水资源的珍贵、水问题的严峻性和水利事业的重要性，使广大人民群众增强水法意识，树立水法制观念，自觉地珍惜水资源，保护水资源，爱护水环境，更多地关心和支持水利建设事业，为搞好水行政执法奠定牢固的社会基础。
3、创建一支高素质的水行政执法队伍
徒法不足以自行。要搞好水行政执法，关键是要提高执法队伍人员的自身素质。只有创建一支“执法队伍专职化，执法管理目标化，执法行为合法化，执法文书标准化，执法统计规范化，执法装备系列化，学习培训制度化，检查监督经常化”统一的水行政执法队伍，才能充分体现水法规的意志和作用，做到依法治水，强化水行政职能，树立水行政形象，有效地保障水利事业的健康发展。为搞好水行政执法队伍建设，提高水行政执法人员的素质，可着力采取以下措施：
（1）实行水行政执法资格考核认证制度，坚持持证上岗，防止不合格人员混入水行政执法队伍；同时实行执法证年审制度，如发现不能胜任执法的工作人员，应及时清理出伍。
（2）加强在岗水行政执法人员职业道德、专业知识和法律知识的定期培训和学习。不仅要使水行政执法人员爱岗敬业，使他们掌握有关的专业知识，还要使他们具备丰富的法律知识，其中法律知识包括两方面：一是水法律法规知识；二是与水行政执法密切相关的其他法律知识，如刑法、环境保护法、森林法、行政处罚法、行政诉讼法等
（3）加大投入，不断改善水行政执法人员的装备水平。水行政执法部门应配备必要的交通工具、通讯工具，购置电脑、测量仪器、摄像机、照相机等现代化办公设备，订阅一些图书资料，统一着装等，以提高水行政执法人员的工作效率，保证准确办案，及时结案。
总之，要通过各种方式创建一只高效、廉洁、公正的水行政执法队伍，不断提高执法水平，做到依法行政，依法治水、管水，依法用水、节水，使有限的水资源得到可持续利用。
4、建立健全水行政执法监督机制
不受制约的权力必然导致专制和腐败。为保护公民、法人和其他组织的合法权益，本着执法与监督并举的原则，应建立健全有效的水行政执法监督制约机制，这是搞好水行政执法工作的重要保障。为此，要做好：
（1）接受广泛的全方位的监督。水行政执法首先要接受水行政主管部门及其上级政府的监督；其次要接受具有法定监督权的国家机关如国家权力机关、监察机关、司法机关等的监督；此外还应接受公众、社会团体和新闻舆论的监督。各监督主体要定期或不定期地开展水行政执法监督活动，严肃查处和打击水事违法案件，在全社会树立起水行政执法的威严和良好形象。
（2）构建水行政执法监督制度的框架体系。包括：建立主管和管辖制度；建立水行政执法情况报告制度；建立水行政执法重大案件处理备案制度；建立民主评议考核制度；建立相关的水行政违法行为和过错责任的查处与追究办法；建立依法追究的程序制度；建立水行政执法行为过错责任追究工作监督补救机制等。
（3）建立水行政执法责任制，规范水行政行为。要建立个自上而下监督管理，又自下而上运作落实的执法责任体系。主要要做好“两化”：一是水行政执法职责的细化。包括将现行的水法律、法规、规章分类排序，拟出执法目录，按照分级负责的原则，明确各级专职水政 监察队伍及其执法人员的执法责任、范围和权限，并自上而下，层层签定水行政执法目标责任书，逐级分解，使职责分明，责任到人，各司其职，各负其责。二是做好一定时期内重要执法任务和目标的量化。按照合法、高效和简便易行的原则，把执法任务分解成易于操作、易于掌握的阶段性指标，作为各级水政监察队伍和执法人员履行职责的工作目标，又作为评议和考核的依据。
5、依靠政府，部门配合，共同执法
水行政执法工作是一个涉及面广、政策性强的工作。要想切实抓好水行政执法工作，不能只依靠一个部门或一个执法机构的自身力量。需要社会各方面的理解、重视和配合。首先要各级人民政府支持，把水行政执法工作从水行政执法部门的行为上升为各级地方人民政府的行为；其次要与公安、环保、司法机关等密切协作，形成合力来推进水资源法制化的进程，促进水资源的保护。