文章简介：新农村建设不可忽视污染治理
对农村环境污染问题的思考与对策
我们应采取的对策是，重视农村环境保护基本制度和基础体系建设；推行农村环境管理和污染治理的“自上而下”的筹资机制和“自下而上”的决策机制；
多方配合扶持建立乡镇企业和农村聚居点污染治理的市场化机制；
在工农业生产中大力倡导循环经济发展模式，注重技术路线创新
农村现代化进程中的环境污染问题是典型的发展不当和发展不足带来的问题。解决此问题必须看到一个重要约束——在未来相当长的时期里，我国城乡分割的二元社会结构可能仍将继续存在，仍然会有相当多的人以小规模的农业经营为生。此约束决定了农村污染治理可采取的措施是有限的。它们首先必须确保农民受益并有利于改善农民的生活，任何激进的、外部输入性的、单纯管制性的政策都有可能面临失败。许多新兴工业化国家如韩国等的经验也说明这种问题必须在不影响经济增长、社会发展目标和发展速度的情况下统筹解决，即兼顾“生产发展、生活改善、生态良好”。这与中央提出的新农村建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”目标的思路是一致的。
据此，在新农村建设中应采取以下4方面的对策:
■重视农村环境保护基本制度和基础体系建设
基本制度包括有关法规、标准、管理制度及其支撑体系。除了最新制定的《固体废物污染环境防治法》中专门提到了农村环境问题，其余有关法规均没有针对性强的条文，这个缺陷应在法规修订中弥补，以促进有关政府部门加强这方面工作和为基层职能部门提供法律依据。另外，必须抓紧制订《全国农业生态环境保护条例》，并制订和完善无公害农产品及农药、化肥使用规程等相关标准、规定，以规范农药、化肥的使用，推广符合生态要求的施肥和施药技术。
在管理制度建设中，应抓好3个重点:一是制度推行，二是机构和能力建设，三是计划和规划制定。
首先是逐步推行建设前环境影响评价、“环保三同时”和排污收费等环境管理制度。推行环境目标责任制度要真正做到县长、乡长等行政一把手对管辖范围内的环境质量负责，乡镇企业法人对本企业影响范围内的环境质量负责。并将“环保三同时”制度应用于新村建设、农村生活垃圾和污水收集处理系统建设等。
其次是加强环境保护的机构和能力建设，完善农村环境管理基础体系建设，逐步实现城乡环境保护监督管理一体化。
第三是将农村环境保护体现在国家和地方的有关计划和规划中。在地方规划中应坚持经济建设、城乡建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展。县域环境保护规划的重点内容应是环境功能区划和环境保护控制性规划，有条件的应编制县域环境容量规划。通过编制小城镇和新农村建设规划、工业园和畜牧园区规划，逐步实现人居环境和生产环境的分离。■推行农村环境管理和污染治理的“自上而下”的筹资机制和“自下而上”的决策机制
与城市不同，农村环境管理和污染治理既缺乏财政来源，也缺乏筹资对象。在新农村建设中应全面贯彻“以城带乡、以工促农”政策，推行农村环境管理和污染治理的“自上而下”的筹资机制，加大财政资金的专项转移支付力度，明确解决农村环境问题的资金渠道和部门责任，使农村的环境管理体系建设和聚居点的污染治理基础设施建设有明确的资金来源。同时，应加大排污费资金用于农村环境污染治理的比例，以体现对受害者的补偿。
“开源”之外，必须采取有力的“节流”措施，即要有针对性地解决部门分割、重复建设以及“自下而上”决策等问题。对于农村面源污染这样涉及面广的污染，应将治理资金集中到一个部门统一调配。对于农村聚居点的公共服务资金使用方式和方法，应逐步建立农民自主决策机制。
■多方配合扶持建立乡镇企业和农村聚居点污染治理的市场化机制
应从财政、税收、信贷、价格等渠道制定优惠政策，降低乡镇企业和农村聚居点的污染处理设施建设和运营成本，为专业污染治理公司留出足够的市场化条件下的生存空间。例如浙江省变“谁污染谁治理”为“谁治理谁收费”，从信贷、土地价格、税收减免以及排放收费等方面扶持具有环保设施运营资质的专业公司。在污染企业集中到特色工业园区后，由其负责集中治理，从而解决了乡镇企业污染治理设施技术落后、“不经济”的难题，环境监管也变得容易。
■在工农业生产中大力倡导循环经济发展模式，注重技术路线创新
贯彻循环经济理念，做到产业间协调发展和产业内部的高效、清洁生产。促进集约化畜禽养殖和生态农业的“种养平衡区域一体化”发展，可以既实现对已有污染物的综合利用，也避免化肥、农药可能造成的污染。促进乡镇企业进园(工业园)，就可以发展规模较大的企业对园区内的工业污染物进行综合利用。通过这样的手段，克服末端治理的“低处理率限制”。
除了建立循环经济模式，大力推进污染集中治理和采用新的处理工艺是更为现实的对策。对于规模相对较小的乡镇企业，应多方配合建立乡镇企业的进园机制，以利污染集中治理，克服污染治理的“最小经济规模限制”和“高折旧率限制”。
(作者单位:国务院发展研究中心)
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